Les réformes des finances publiques en France

Sommaire : Au cours de ces dernières années, à l'instar de nombreux pays, la France a décidé de réformer en profondeur ses finances publiques. L'originalité du système français tient au fait que les réformes ont porté de front sur l'ensemble des trois sous-systèmes financiers publics, à savoir les finances de l'État, les finances locales et les finances sociales. Les réformes menées sont destinées, d'une part, à rationaliser le système financier public français et à lui donner une certaine cohérence face à la complexité qui le caractérise et, d'autre part, à clarifier le rôle des différents acteurs publics afin de permettre un meilleur pilotage des finances publiques françaises. Abstract: France, like many other countries, has undertaken an in-depth reform of its public finances over the past few years. The originality of the French system lies in the fact that the reforms focused strongly on the three sub-systems of public finance (i.e., government finance, local finance and social finance). The reforms are designed, on the one hand, to streamline the French public financial system and to provide a certain consistency for addressing its inherent complexity and, on the other, to clarify the roles of the various public stakeholders in order to allow for better management of the country's public finances. Les finances publiques françaises se sont construites au début du dix-neuvième siècle. La Restauration a édifié le droit budgétaire moderne en jetant les bases des principes qui le régissent encore aujourd'hui. L'ensemble de ce dispositif s'est construit autour de l'État, qui lui-même prenait forme dans sa dimension moderne. Les finances publiques de l'époque correspondaient aux finances de l'État. Au début du vingtième siècle, la construction de ce qui fut appelé le « socialisme municipal » a favorisé l'intervention des collectivités locales dans la vie publique en cas de nécessité constituée notamment par la carence de l'initiative privée. Cette conception constitue certainement le point de départ de l'expansion constante des finances publiques. Le développement de ces dernières s'est traduit par l'émergence des finances locales. Par ailleurs, à l'issue de la Seconde Guerre mondiale apparaissent les finances sociales. Alors que dans un premier temps, la sécurité sociale était essentiellement financée sur des fonds privés, par le biais de cotisations sociales, la volonté de prendre en compte de nouveaux besoins a nécessité un recours de plus en plus important à des financements publics pour assurer la pérennité du système. Il fut ainsi admis, à partir des années 1990, que les finances sociales devaient être intégrées à la sphère des finances publiques. À partir de cette époque, les finances publiques ont renvoyéà trois sous-systèmes : les finances de l'État, les finances locales et les finances sociales. La difficulté de réussir la cohérence entre les différents sous-systèmes financiers publics réside dans la nécessité de respecter l'autonomie de chaque composante tout en veillant à l'homogéinité de l'ensemble du système. En effet, les réformes qui ont été opérées ces dernières années visent à consacrer l'autonomie financière de chaque sous-système, ces derniers restant cependant soumis à un impératif commun, à savoir, celui de veiller à la soutenabilité des finances publiques. Plusieurs rapports (notamment les rapports parlementaires ou ceux de la Cour des comptes, rendus chaque année sur l'évolution des finances publiques; rapport Pébereau 2005; rapport Champsaur-Cotis 2010) ont montré que si les finances publiques de la France étaient parmi les plus saines dans les années 1970, elles se sont progressivement dégradées en quatre décennies, posant ainsi la question de la réforme des finances publiques pour assurer une meilleure soutenabilité dans les années à venir. Cette préoccupation et la volonté d'optimiser la gestion publique en responsabilisant davantage les acteurs et en renforçant la transparence financière publique constitue l'un des axes majeurs des réformes successives menées en France durant ces deux dernières décennies, qu'il s'agisse de la loi de financement de la sécurité sociale, du passage du budget de l'État à la logique de résultats ou encore, du renforcement de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Ces différentes réformes ont contribuéà modifier en profondeur le système financier public et malgré sa complexité, à renforcer la cohérence d'ensemble des finances publiques françaises. La complexité du système financier public réside dans l'existence de trois sous-systèmes financiers publics interdépendants qu'il convient d'articuler entre eux dans un souci de bonne gestion publique. Afin d'œuvrer en faveur de la soutenabilité des finances publiques et d'en accroître l'efficacité, la France a entrepris à partir de 2001 une importante réforme des finances de l'État. Cette évolution a été marquée par l'adoption, le 1er août 2001, de la Loi organique relative aux lois de finances qui a constitué la première étape d'un important processus de réforme qui n'a cessé de se confirmer par la suite. Suite à la Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), le budget de l'État est passé d'une logique de moyens à une logique de résultats. En effet, ce dernier est désormais présenté par mission et par programme. Les missions, qui peuvent relever d'un ou plusieurs ministères, comprennent un ensemble de programmes et correspondent à un grand domaine de politiques publiques. Elles constituent l'unité de vote du budget ou, autrement dit, c'est à ce niveau qu'est voté le budget par les parlementaires. En revanche, la discussion budgétaire s'effectue lors de la procédure d'examen du budget par le Parlement au niveau des programmes (article 7 de la Loi organique n°2001-692 du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances). Les programmes regroupent les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère. À ces actions, sont associés des objectifs précis et des résultats faisant l'objet d'une évaluation. Ce changement de logique se traduit par deux modifications majeures : d'une part, un renforcement sensible des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire et financière; d'autre part, une réforme en profondeur de la gestion publique grâce à une plus grande responsabilisation des gestionnaires publics. En premier lieu, la LOLF procède à un rééquilibrage des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif en matière financière. D'une part, le Parlement dispose désormais d'un pouvoir d'amendement plus étendu sur les dépenses (Irène Bouhadana 2007). L'article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958 rend irrecevable toute proposition ou amendement parlementaires dont l'adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Si la compensation entre les ressources publiques a été admise depuis longtemps par le Conseil constitutionnel dès lors qu'elle est réelle, qu'elle concerne la même personne morale et qu'elle est immédiate (décision n° 76-64 DC du 2 juin 1976), il en va différemment pour les charges publiques. L'emploi par la Constitution du singulier (et non du pluriel comme pour les ressources publiques) a eu pour conséquence de rendre irrecevable les amendements compensés entre charges publiques (décision du Conseil constitutionnel n° 60-11 DC du 20 janvier 1961). L'innovation de la LOLF a consistéà introduire une subdivision au niveau de la charge publique. Selon l'article 47 de ce texte, la charge s'entend, en ce qui concerne les amendements s'appliquant aux crédits de la mission, mission elle-même subdivisée en programmes (voir le schéma supra). Cette subdivision permet ainsi aux députés et aux sénateurs de déposer des amendements compensés en matière de dépenses de telle sorte que la mission (c'est-à-dire la charge publique) ne s'en trouve pas augmentée afin de respecter l'article 40 de la Constitution. D'autre part, les parlementaires sont également plus étroitement associés à l'exécution du budget de l'État ainsi qu'à la mesure de la performance de l'action publique. Pour ce faire, ils peuvent s'appuyer sur les projets de et les rapports de qui sont aux lois de finances. Ces derniers de par les les résultats et les et les Cette de et de la performance également à la responsabilisation des gestionnaires publics. La LOLF en lieu, une plus grande aux gestionnaires publics dans des moyens qui sont en rendre compte des résultats Les crédits qui dans la loi de finances sont ce qui permet aux gestionnaires publics de d'une plus grande : la des crédits ont à à de chaque ils ont la de autrement les fonds qui sont en ce qui concerne les dépenses de de la « Cette constitue par un changement par rapport aux de gestion qui étaient en œuvre le budget de l'État est désormais dans une de performance et de responsabilisation des gestionnaires publics. du budgétaire se fait une importante réforme de l'État. La en œuvre de la et la de qu'elle a en profondeur la gestion au des publiques et a une importante réforme de l'État. En premier lieu, il convient de que la réforme des finances de l'État ne concerne pas le budget de l'État qu'elle également une dimension la de de l'État a été notamment grâce à la en d'une en trois Alors que la de l'État sur la il est désormais que l'État français également une de l'ensemble de ses et une des Ces deux dernières de le de l'État ainsi que les des différentes menées par ce La de l'État est la des respecter les principes de et des comptes, la de l'État fait l'objet d'une par la Cour des Par le biais de ces différentes la de l'État ainsi à sur le des En lieu, le français a mettre en un à la des politiques publiques qui a été au à partir de en France à partir de la des politiques publiques a pour de rationaliser la publique grâce à des de qui sont par des de à la du du des publics et de la de l'État. une réforme de la publique est en afin de de ce de dépenses important sur le budget de l'État et ainsi à ce dernier de de en matière financière. les qui les finances de l'État, le système financier public français se caractérise également par l'émergence et le développement d'un système financier local La France trois au niveau local entre les les et les Le local par une des qui sont un plus de Ce est depuis la de En revanche, le rôle de ces collectivités s'est est de telle sorte dans un premier temps, les collectivités comme l'État par ailleurs, se sont à des Les sont et ont à une elle-même n'a les aux par les Par la les finances des cessé de se par successives : dès la du dix-neuvième pour les du la de le rôle du public comme de s'est la Seconde Guerre les collectivités se sont être des et pour la du les lois de des années à qui ont été pour donner aux collectivités la qui être la dans un Si les ont au cours des deux derniers les ont également été par ce en en les un de celui que : une un parmi ses budgétaire des a été un plus les et les dépenses ont été du budget de l'État par la Loi du Les lois de de ont une importante en faisant du Conseil et du et en cette de l'État, de Cette s'est également par le de dans le et Au niveau les à sont d'une qui d'un depuis La Loi du une étape importante en les publics Les qui comme des publics au de la à la de l'État lois de des années La Loi du 2 que les au pour la première en Par ailleurs, ce le pouvoir exécutif des aux des que était par les de la Loi du 2 les au de collectivités et se le de de ce fait d'une plus grande dans domaine de savoir, des du et développement pour la création Par ailleurs, les peuvent si elles le dans les du et de la En dans 1er que « les les et les par des la Loi du 2 a une en un des différentes et et à la un de a plus à même de une au niveau La des collectivités dans le dispositif a par la été et même d'une part, par la Loi du qui dispose que « de la est par les collectivités et par les de l'État » et, d'autre part, par « de » par le à la Loi n° du relative à de la Afin de mettre en œuvre ces trois ont été : les du 1eraoût au local et à par les collectivités ainsi que la Loi organique du en de l'article de la Constitution et sur l'autonomie financière des collectivités territoriales. Cette loi organique un dispositif de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Il en de que la des ressources aux collectivités par rapport à l'ensemble des ressources locales au de l'article de la Constitution. Ces ressources locales comprennent non les ressources de l'État également des que cette est par la en (c'est-à-dire de et qu'elle ne à que des dépenses Ce dispositif a été par la Loi du août relative aux et aux locales de nouveaux de aux et aux à du 1er janvier est notamment de le système en un à la de ainsi se sur ses tout en restant local en ce qui concerne les publique Ces nouveaux de en le de qui est au de l'article de la Constitution du 4 octobre 1958 et qui à aux collectivités des par l'État, dont la en œuvre à ces de également un pour les collectivités territoriales. pour financier de la le a ces de par un de ressources au constitutionnel de Le de l'article de la Constitution du 4 octobre 1958 à que « tout de entre l'État et les collectivités de de ressources à qui étaient à création ou de pour conséquence les dépenses des collectivités est de ressources par la loi L'ensemble du dispositif en dans le de « de la » a ainsi pour de permettre aux collectivités davantage par rapport à l'État en encore plus de tout en de ressources pour la une des collectivités françaises qui que l'État ne pas à les dépenses qu'il a collectivités ont les sur ce Par le de a une question de en pour la des de compensation du de et de Selon le de en ne pas une compensation eu au des dépenses ces au constitutionnel de et financière des collectivités territoriales. Le a décidé de cette question au Conseil le janvier qui dispose désormais à d'un de trois pour ou non de la au Conseil Le au financement des de est qu'il pas un plusieurs dans une de ce qui rend ainsi le et de ces de Le « sécurité sociale » a été pour la première en France dans du 4 octobre Ce va une de sociale à l'ensemble des afin de « les et les de toute de ou de de les charges de ou les charges de » (article 1er de du 4 octobre Si des sociales elles ne que de les depuis les depuis les depuis et les depuis non l'ensemble des Le de sécurité sociale a été un an en de du 4 octobre à les et du de la Constitution du octobre À la France le de sociale par en qui à le financement de la sécurité sociale sur la La France a dès lors au dans un premier temps, de la gestion de la sécurité sociale aux en toute de l'État dans le financement de cette Cette conception s'est en au et en par au du vingtième siècle, à savoir : le droit aux de sécurité sociale du de le financement de la sécurité sociale par à même de un ou social au de toute la que soit sa ou le système de sécurité sociale en œuvre par la France a progressivement montré des de : non il ne pas prendre en charge le financement de la de la sécurité sociale à l'ensemble de la se par des l'État été de pour aux financiers en notamment une des ressources sociales, de telle sorte que le financement de la sécurité sociale se trouve à entre le système de et le système de sociale par Par deux sur le par la Loi du et la pour le de la par n° du janvier ont été pour le financement de la sécurité sociale, de telle sorte que les sur le des davantage les dépenses de sécurité sociale que de l'État. sur le en qui est français en matière du des à lui au budget de l'État est que celui des pour la et pour la en par de plus en plus importante et l'existence de les finances sociales françaises désormais une de premier au du système financier public : en les se sont à pour les de sécurité sociale pour l'État de loi de finances pour sur les et de ces la du a une de lois à « les lois de financement de la sécurité sociale » afin notamment de mettre un à du Parlement sur les au financement de la sécurité sociale que la des ne de en la Cette qui a les et de la Constitution du 4 octobre a été par la Loi organique du à l'article de la les lois de financement de la sécurité sociale sont chaque année au de en la loi de finances qui le budget de l'État. Les lois de financement de la sécurité sociale des crédits à Il de dépenses qu'il est de à la des crédits de la loi de finances. les objectifs sont chaque année à la d'un important au niveau des finances sociales. comme de les lois de financement de la sécurité sociale ont été par la Loi organique du 2 août relative aux lois de financement de la sécurité En il est à que les lois de financement de la sécurité sociale sont plus et elles désormais des objectifs et des résultats à dit, la réforme de a la logique de au niveau du financement de la sécurité sociale, à l'instar de ce qui a été pour l'État depuis La création de cette de lois a aux parlementaires de prendre des aux dépenses de la sécurité sociale et de la nécessité de évolution afin de sur les finances publiques. cette plusieurs ont été au cours de ces dernières années pour la des dépenses des du ou encore pour assurer la pérennité du financement des notamment par une de la des cotisations sociales. 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Ces de budget et de la en restant cependant le de l'État. tout ces dernières années que cette évolution pas de au D'une part, que ce processus est étroitement aux de la en un ensemble de plus en plus et D'autre part, que face aux de la des et de la publique qui époque, les peuvent à budgétaire afin de une des et de publics en plus à La d'une cohérence entre les sous-systèmes financiers publics une pour les finances publiques en de la qui les À il que la de cohérence d'une part, de entre les publics et, d'autre part, des de plus en plus entre publics et Il est de de la cohérence et de la au système que le système financier public est à compte de sa La question de entre les différents sous-systèmes financiers publics que cette n'a dimension au de cette il de que cette de de être d'une telle En de une entre les différents sous-systèmes financiers publics assurer une meilleure du système dans qu'elle la transparence la cohérence œuvre en premier en faveur d'une meilleure et par à de la Cette qui se en en de des une en de financière afin de les en En lieu, entre les différents sous-systèmes financiers publics est pour au de soutenabilité des finances publiques, et afin de la du système financier En effet, face à la et à la du système financier la publique fait désormais l'objet d'une qui à la des finances publiques et rend plus la de public 2007). de rationaliser les financiers qui peuvent être au des différents sous-systèmes financiers publics. Pour à ce il ont été les moyens en œuvre en France dans la de renforcer la cohérence du système financier les à renforcer la cohérence du système financier il convient de les des dans le de la procédure budgétaire ou encore, de la des financiers publics. En premier lieu, il la depuis d'une des finances publiques, en des publics. Cette constitue un à à la sur les finances publiques locales et sociales afin de en assurer la en ce qui concerne les dépenses publiques que la Cette est à à la des acteurs le les en matière de finances publiques ou encore des également des acteurs les ou encore des acteurs et des de sociale et les par se tient chaque année sur la de deux par an par un Conseil des finances publiques, qui est au en associés les des trois sous-systèmes financiers publics pour de des finances publiques. de ce dispositif est à dans la mesure les des pour de à cette Par ailleurs, il de la depuis d'un du des publics et de la publique en du des publics et de la de Cette à les finances publiques dans ensemble collectivités sécurité et non comme par le au niveau des finances de l'État. Il également de cette à de la des de la publique. il convient de au de la procédure de à prendre en compte les finances publiques dans en par du « sur les qui ne pas sur les de l'État, qui plus les de l'État, des collectivités locales et de la sécurité à la les les et les cotisations sociales. il est désormais un « budgétaire » qui permet à de au Parlement les des finances publiques. il est que le budgétaire en de « sur les finances publiques ainsi de renforcer la cohérence entre les différents sous-systèmes financiers publics collectivités sécurité cette est désormais en compte sur le au depuis la de la Constitution du dans la de la l'article désormais que « les des finances publiques sont par des lois de Elles dans des finances publiques compte de cette le Parlement a en la Loi de des finances publiques d'une la loi de permet en premier de une et à des finances publiques qui la par les sur le de loi de finances et le de loi de financement de la sécurité Ce est en par un vote au Parlement de à des finances publiques, été cette le été un de pour aux de la financière dans le à partir de dit, la Loi de des finances publiques a pour rôle la des finances publiques de les publiques entre et sécurité sociale et collectivités ainsi que les de de respecter cette le budget de l'État en que loi la loi de pas de en matière financière et au l'adoption d'une loi de finances et d'une loi de financement de la sécurité Il en dernier que la question de des différents sous-systèmes financiers publics de à la de la des financiers publics. En la plusieurs en France, notamment dans publics et dans ou encore dans collectivités locales. Si la des financiers publics à se ne constitue pas encore une Par pas au niveau de l'État, même si des sont en la La a été de le de l'État à la de l'État. Ces derniers constituent des qui la de l'État et dans Cette du constitue la première étape de la en œuvre d'une des en ce domaine à se ce que Il autrement dit, de sur le rôle de l'État les sont qui sont dans le de l'État. La étape de cette Ce en de nombreux La question de des différents sous-systèmes financiers publics se à l'autonomie financière des publiques. la de l'autonomie financière de chaque Ce ne pas à les publics, au à dans un l'ensemble des financiers des différents sous-systèmes financiers publics, tout en En la la forme d'un qui aux des différentes cette permet de une d'ensemble du système financier public en une de ses qui de l'évolution qui s'est dans le au permet de que la de la s'est progressivement comme un à la transparence financière. ce même qui est en de se dans le face à la complexité et à la nécessité de les finances publiques, il de des de renforcer la cohérence du système financier La d'une plus grande de la financière publique est plus qu'il de à des finances publiques afin de les publics. En effet, si les réformes ces dernières années ont de publique en faisant notamment en sorte qu'elle soit davantage la et n'a pas pour le de les au niveau des dépenses publiques, est de que le entre les et les dépenses publiques à et du en de la France a été par la Loi de des finances publiques en les publics et la publique à des que la financière ne permet pas de à La Cour des a ainsi en et en des une non des également des Le de réformes des finances publiques en France à à une meilleure des finances publiques. Pour ce faire, la loi n° de de finances publiques pour les années à de plus et des plus pour en à un public de 2 du et à une publique de du cette le de la réformer la Constitution pour introduire la dans le budget de l'État. Il se le Parlement en à un se pour la et la rendre plus Au de ces la France à ce que les de de de de réformes des finances publiques pour le

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