Reformmöglichkeiten für die schweizerische Altersvorsorge

Das Thema Altersvorsorge geniesst einen hohen individuellen wie volkswirtschaftlichen Stellenwert und hat daher eine enorme gesellschaftliche und politische Aufmerksamkeit. Als ein Beleg kann das Sorgenbarometer der Credit Suisse angeführt werden, welches seit Jahren die Altersvorsorge zu den Hauptsorgen der Bevölkerung zählt (Vgl. Credit Suisse 2017, 2016, 2015, 2014, 2013, 2012). Diese Sorge wird momentan durch Hinweise auf eine ungenügende Nachhaltigkeit sowie durch umstrittene Reformvorschläge verstärkt. Folglich ist es nicht überraschend, dass im letzten Sorgenbarometer das Thema Altersvorsorge den ersten Platz belegt hat (vgl. Credit Suisse 2017). Die Altersvorsorge ist ein sehr komplexes System mit zahlreichen politisch kontroversen Themen. Klare Mehrheiten oder politische Vorlagen, die nur Vorteile bringen, sind folglich nicht zu erwarten. Nur ausgewogene Kompromisse versprechen Erfolg. Mit der verworfenen Abstimmung zur Altersvorsorge 2020 steht die Schweiz nun vor dem viel beschriebenen Bild eines Scherbenhaufens. Es wird dabei wohl nicht so drastisch kommen wie Bundesrat Berset es in einem Interview (Vgl. Renz und Hosp 2017) formuliert hat; denn auch in Zukunft wird die junge Generation mit Sicherheit eine AHV-Rente bekommen. Was sind aber mögliche Zukunftsmodelle für die Reform der Altersvorsorge aus versicherungsökonomischer Perspektive? Und welche Ideen gibt es in anderen Ländern? Ziel dieses Beitrags ist es, die Entwicklung der schweizerischen Altersvorsorge nachzuzeichnen und diese international einzuordnen. Weiter soll der Beitrag Aufschluss über Bedarf und Möglichkeiten für eine Reform der schweizerischen Altersvorsorge geben und die politische Machbarkeit möglicher Reformpfade diskutieren. Im nachfolgenden Abschnitt wird dementsprechend zunächst der Reformbedarf aus versicherungsökonomischer Perspektive analysiert. Dann werden Möglichkeiten für eine Reform der schweizerischen Altersvorsorge insbesondere aus einer internationalen Perspektive beleuchtet. Der Beitrag schliesst mit einem Fazit und einem Ausblick auf die Frage, welche Reformpfade politisch machbar sind. Das Schweizer Drei-Säulen-Modell bekommt – gerade auch in internationalen Vergleichsstudien – regelmässig gute Noten und wird häufig als Referenz für eine ausgewogene Mischung aus umlagefinanzierter und kapitalgedeckter Altersvorsorge genannt (Vgl. etwa Australian Centre for Financial Studies 2017; Natixis Global Asset Management 2017). Politikerinnen und Politiker von links wie rechts sind sich allerdings einig, dass das Schweizer Vorsorgemodell dringend eine Reform benötigt.1 Dies weil das heutige Vorsorgesystem das Zinsniveau und die Lebenserwartung der 1980er-Jahre widerspiegelt. Diese beiden für die Vorsorge zentralen Parameter sehen aber im Jahr 2017 grundlegend anders aus als vor drei Jahrzehnten. Während bei der Einführung der flächendeckenden beruflichen Vorsorge 1985 die Verzinsung 10-jähriger schweizerischer Bundesanleihen noch bei etwa 5% lag, liegt sie heute bei etwa 0% (Vgl. SNB 2017). Die Lebenserwartung im Alter 65 war damals für Männer 15 Jahre und für Frauen 19 Jahre. Heute beträgt sie für Männer 20 Jahre und für Frauen 23 Jahre (Vgl. BFS 2017). Dies hat erhebliche Konsequenzen. So zeichnen sich in der ersten Vorsorgesäule, der AHV, insbesondere aufgrund der demographischen Entwicklung jährliche Defizite im Milliardenumfang ab. Diese werden mit einer hohen Wahrscheinlichkeit eine heute sehr gute Ausgangslage (konkret: ein prall gefüllter AHV-Fonds) innerhalb von nur 14 Jahren in eine problematische Situation umkehren.2 Das Umlageergebnis der AHV wird in 2017 zum vierten Mal in Folge negativ sein. Nach 320 Mio. Franken in 2014, 579 Mio. Franken in 2015 und 767 Mio. Franken in 2016 (siehe Abbildung 1) wird im Jahr 2017 erneut ein Umlagedefizit von mindestens einer Dreiviertel Mrd. Franken erwartet. Die Projektionen des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) sagen dann ab dem Jahr 2021 ein Umlagedefizit von mehr als einer Mrd. Franken voraus. Für das Jahr 2030 soll das Defizit sogar über sieben Mrd. Franken betragen. So entsteht in den 14 Jahren von 2017 bis 2030 in Summe ein Defizit von über 43 Mrd. Franken. Der heute noch prall gefüllte AHV-Fonds wäre damit zu Beginn des Jahres 2031 aufgebraucht. Bei den letztgenannten Zahlen handelt es sich zwar nur um Prognosen des BSV; diese sind aber im Unterschied zu anderen Prognosen im Bereich der Altersvorsorge mit relativ geringer Unsicherheit behaftet. Die demographische Entwicklung ist weitgehend fixiert und die Annahmen des BSV, etwa zur Zuwanderung oder zum Wirtschaftswachstum, sind tendenziell eher optimistisch gewählt. So liegen den Berechnungen des BSV etwa ein Lohnwachstum von 1.9% ab 2022 sowie ein Zuwanderungssaldo von 60′000 Menschen pro Jahr zugrunde. Vor dem Hintergrund des Lohnwachstums der vergangenen Jahre und der Initiative zur Beschränkung der Zuwanderung erscheinen diese Zahlen tendenziell eher hoch. Optimistisch ist hier in dem Sinne zu verstehen, dass ein geringeres Lohnwachstum und eine geringere Zuwanderung das Umlageergebnis tendenziell noch weiter verschlechtern. Bei Betrachtung der Abbildung 1 kann die Situation der AHV als die „Ruhe vor dem Sturm” charakterisiert werden. Denn angesichts des grossen AHV-Fonds gibt selbst ein Umlagedefizit von heute einer Dreiviertel Mrd. Franken wenig Anlass zur Sorge. Beispielsweise wurde das negative Umlageergebnis im Jahr 2016 durch Kapitalerträge im Umfang von 1'205 Mio. Franken überkompensiert. Der AHV-Fonds ist damit 2016 nicht geschrumpft, sondern gewachsen. Angesichts einer positiven Kapitalmarktentwicklung ist für 2017 Ähnliches zu erwarten. Mit zunehmender Dauer gerät die AHV aber definitiv in eine Schieflage. In der beruflichen Vorsorge ist die Situation hingegen heute schon prekär. Dies weil aufgrund des zu hohen Umwandlungssatzes jährlich systemfremde Umverteilungen in Milliardenumfang stattfinden, welche die finanzielle Stabilität und Nachhaltigkeit der beruflichen Vorsorge massiv in Frage stellen. Konkret werden seit geraumer Zeit Gelder von den Erwerbstätigen zu den Rentnerinnen und Rentnern umverteilt. Hintergrund ist der gesetzlich vorgeschriebene Umwandlungssatz von 6.8%, der deutlich über versicherungsmathematisch fairen Werten liegt. Der Umwandlungssatz von 6.8% bedeutet beim heutigen Zinsniveau, dass das Geld nach knapp 15 Jahren aufgebraucht ist. Tatsächlich leben Frauen und Männer heute beim Renteneintritt deutlich länger (wie oben skizziert z.B. etwa 20 Jahre für Männer). Zahlen der Credit Suisse aus dem Jahr 2012, wonach in der zweiten Säule Jahr für Jahr 3.5 Mrd. Franken umverteilt werden, erscheinen aus heutiger Sicht eher zu tief angesetzt.3 Wichtig ist hier der Hinweis, dass diese Zahlen zur zweiten Säule keine Prognosen für die Zukunft sondern Umverteilungen sind, die de facto heute stattfinden. Prognosen für die Zukunft sind in der beruflichen Vorsorge ähnlich negativ wie für die AHV, sollen aber hier nicht problematisiert werden, da sie mit deutlich grösserer Unsicherheit als entsprechende Prognosen für die AHV behaftet sind (insbesondere im Hinblick auf das künftige Zinsniveau). Ein entsprechendes Prognosemodell unter Berücksichtigung unterschiedlicher Zinsszenarien findet sich in Eling (2013). Selbst mit relativ optimistischen Annahmen liegen die Defizite bis ins Jahr 2030 in einem ähnlichen zweistelligen Mrd.-Umfang wie diejenigen in der AHV. Eine Reform ist also notwendig, aber die konkrete Stossrichtung ist kontrovers. Manche sagen «mehr Staat» und fordern eine Stärkung der AHV (Stichwort «AHV Plus»). Andere fordern mehr privates und privatwirtschaftliches Engagement und den Einsatz kapitalgedeckter Vorsorgekonzepte unter Einbezug staatlicher Unterstützung. Kernstreitpunkte sind insbesondere Fragen zu den Einnahmen und Ausgaben. In der Altersvorsorge 2020 war dies zum einen eine mögliche AHV-Erhöhung als Kompensation für die notwendige Reduktion des Umwandlungssatzes in der beruflichen Vorsorge. Zum andern der Umfang einer möglichen Mehrwertsteuererhöhung zur Deckung der in der AHV zu erwartenden Defizite. In beiden Fällen wird die Kritik vorgebracht, dass eine Reform zu teuer wird. Eine Erhöhung der AHV-Rente erhöht das Umlagedefizit, eine Mehrwertsteuererhöhung geht zu Lasten der Wirtschaft in einer ohnehin schwierigen wirtschaftlichen Situation.4 Die Argumente sind allesamt zutreffend, aber eine neue Reform muss ausgewogen sein und die Interessen aller Parteien berücksichtigen. Dementsprechend ist Kompromissfähigkeit gefordert. Dies insbesondere auch, weil die Alternative im Fall keiner Reform ein ins Ungleichgewicht geratenes Vorsorgesystem ist, dass sich immer stärker zu Lasten der jüngeren Generation entwickelt und auch der internationalen Entwicklung deutlich zuwiderläuft. So hat beispielsweise die Mehrheit der EU-Länder inzwischen ein Renteneintrittsalter von mindestens 67 Jahren auf den Weg gebracht (siehe Tabelle 1), während in der Schweiz die Erhöhung des Frauen-Renteneintrittsalter auf 65 Jahre nicht angenommen wurde. Tabelle 1 zeigt auch, dass die Schweiz europaweit die höchste Lebenserwartung aufweist, allerdings bei Weitem nicht das höchste Renteneintrittsalter. Was sind also mögliche Zukunftsmodelle für die Reform der Altersvorsorge? Und welche Ideen gibt es in anderen Ländern? Die Trends im internationalen Vergleich sind eigentlich sehr deutlich, denn schon heute hat die Mehrheit der OECD Länder ein Rentenalter von 67 Jahren oder mehr verabschiedet. In der Schweiz führen wir derweil Debatten um Lohngleichheit und Geschlechtergerechtigkeit im Hinblick auf die Erhöhung des Rentenalters der Frauen. Lohngleichheit und Geschlechtergerechtigkeit sind ohne Zweifel sehr wichtige politische Anliegen, aber sie haben keinen direkten Bezug zur Vorsorgethematik. Etwas provokant könnte man die Forderung «Männer bis 67 und Frauen bis 66» formulieren. Das Vorsorgesystem der Schweiz wäre auf einen Schlag wieder deutlich nachhaltiger aufgestellt. Das Rentenalter bleibt aber ein gewisses Tabuthema für die Schweiz. Mit Tabu ist hier nicht die geringfügige Anpassung des Rentenalters der Frauen auf 65 Jahre gemeint, sondern eine substantielle Erhöhung des Rentenalters für die Gesamtbevölkerung. Wenn wir dieses Tabu so akzeptieren, müssen wir aber auch die Konsequenzen davon ansprechen. Denn jede Rentenreform kann nur drei Stellschrauben bewegen: «Länger arbeiten», «mehr einbezahlen» (sei es über Lohnbeiträge oder Steuern) oder «Renten kürzen». Da «Renten kürzen» ebenfalls politisch kaum machbar ist, bleibt nur «mehr einbezahlen», was Wirtschaft und Konsum zwangsläufig zunehmend belasten wird. Breite Bevölkerungsbefragungen zeigen aber, dass die Schweizer (statt länger zu arbeiten) höhere Einzahlungen bevorzugen, sei es in der Form höherer Lohnbeiträge oder über höhere Steuern (Vgl. Ackermann und Eling 2017). Ein weiteres Tabuthema sind die Automatismen, die jedoch heute international in vielen Rentensystemen zentrale Bestandteile sind. Der Nachhaltigkeitsfaktor in der deutschen Rentenformel oder die Anbindung des Rentenalters an die Lebenserwartung nach dänischem Vorbild werden häufig als Beispiele genannt (Vgl. etwa Eling 2012). So führt der Nachhaltigkeitsfaktor in der deutschen Rentenformel beispielsweise dazu, dass bei einer Reduktion des Altersquotienten oder der volkswirtschaftlichen Lohnsumme (und damit des Beitragsvolumens) automatisch auch die Renten sinken. Hervorzuheben ist, dass dies nicht nur für die Neurentnerinnen und -rentner gilt, sondern auch für die bestehenden Renten. In der Schweiz wurden solche Automatismen in der parlamentarischen Debatte andiskutiert (analog der Idee einer Schuldenbremse für die AHV), dann aber verworfen, da sie als politisch nicht machbar erachtet wurden. Und dies, obwohl die Schweiz mit der Schuldenbremse für Staatschulden doch einen genau solchen Automatismus implementiert hat, um den uns viele unserer Nachbarländer in Zeiten stark zunehmender Staatsschulden beneiden. Grundsätzlich ist es aus meiner Sicht sinnvoll, die Alterssicherung als Gesamtsystem zu analysieren und zu reformieren, da es viele Themen gibt, die beide Säulen betreffen (etwa das Renteneintrittsalter). Momentan sieht der Bundesrat aber zwei zeitlich gestaffelte Pakete vor, wobei es für die AHV einen Zeitplan gibt, für das BVG hingegen nicht. Es gibt aber auch Reformthemen, die nur die AHV oder nur die berufliche Vorsorge betreffen. Beispielsweise kommt eine steuerliche Subventionierung nur für die AHV in Frage, während der Umwandlungssatz nur in der beruflichen Vorsorge relevant ist. Tabelle 2 zeigt eine Systematik möglicher Reformpfade im Bereich der AHV und der beruflichen Vorsorge sowie Ansätze, die beide Bereiche betreffen, und fasst damit viele der oben andiskutierten Reformpfade überblicksartig zusammen. Eine dritte auffällige internationale Entwicklung (nebst Rentenalter und Automatismen) sind die zunehmenden Bemühungen um eine Flexibilisierung des Renteneintritts, insbesondere um einen fliessenden Übergang vom Erwerbsleben in die Rente, etwa in Form von Teilzeitengagements. In Tabelle 2 sind dies die Reformen, um die tatsächliche Erwerbstätigkeit im Alter weiter zu erhöhen. Im Unterschied zu den Themen Rentenalter und Automatismen ist die Flexibilisierung des Altersrücktritts seit jeher auch ein Element in der schweizerischen Vorsorgereform. Denn dies kann gerade auch für die Schweiz als Land mit einer niedrigen Arbeitslosigkeit (insbesondere auch bei älteren Arbeitnehmenden) eine weitere Perspektive zur Stärkung der Sozialwerke sein. Für eine weitergehende Diskussion der einzelnen in Tabelle 2 genannten Reformpfade verweisen wir auf Eling (2012). Gerade im internationalen Vergleich ist es auffällig, dass der Fokus der schweizerischen Reformbemühungen sehr stark auf «mehr einbezahlen» liegt. Die bestehenden Renten und das gesetzliche Rentenalter werden hingegen nicht oder nicht substantiell angepackt. Dadurch entfernt sich die Schweiz zunehmend von den entsprechenden internationalen Entwicklungen, welche in den vergangenen Jahren vor allem die Themenblöcke Rentenalter, Automatismen und Flexibilisierung umfassen. Vor dem Hintergrund der derzeitigen politischen Gemengelage erscheinen höhere Lohnbeiträge und höhere Steuern die einzigen kurzfristig realisierbaren Reformpfade. Dies ist aus versicherungsökonomischer Sicht nicht zu begrüssen, da wir uns systematisch anderen wichtigen Reformpfaden verschliessen, die für die schweizerische Volkswirtschaft mitunter besser geeignet sein könnten. Dementsprechend erscheint es wichtig, dass auch die Themen Rentenalter und die Frage von Automatismen mit dem Ziel einer nachhaltigen Finanzierung des Vorsorgesystems in der Reformdiskussion ernsthaft aufgegriffen werden. Heute sind noch Anpassungen am Vorsorgesystem in behutsamen Schritten möglich. Wenn hingegen die oben skizzierten Prognosen in zehn Jahren eintreten, sind vergleichsweise drastische Eingriffe notwendig, um das Vorsorgesystem wieder in ein Gleichgewicht zu bringen. Dies klingt nach einer düsteren Prognose, ist aber auf Basis der uns heute zur Verfügung stehenden Fakten eine realistische Einschätzung. Daher ist es enorm wichtig, dass die Vorsorgereform zeitnah angegangen wird. Leider gibt es aber keinerlei Garantie, dass ein neuer Kompromiss kurzfristig realisiert werden kann. Vielmehr ist, wie die Erfahrungen der letzten 15 Jahre zeigen, zu befürchten, dass sich nach Ablehnung der Altersvorsorge 2020 der Reformstillstand erneut um Jahre verlängert. Bonoli et al. (2008) zeigen im Rahmen ihrer internationalen Vergleichsstudie drei Erfolgsfaktoren für Rentenreformen auf, die als Leitlinien für die Reform des schweizerischen Systems verwendet werden können. Zunächst wird ein breiter Konsens bezüglich Schlüsselelementen einer Reform benötigt; die Ziele aller am Reformprozess beteiligten Akteure (Gewerkschaften, Arbeitgeberseite, politische Parteien) müssen berücksichtigt werden. Die Einführung von selbstregulierenden Mechanismen ist ein zweiter Erfolgsfaktor, also eine Entpolitisierung der Entscheidungsparameter in einer objektiven Form. Schliesslich stellen Bonoli et al. (2008) fest, dass grundlegende Reformen, die auf transparenten und gerechten Grundsätzen beruhen, besser aufgenommen werden als geringfügige Reformen. Während der zweite Erfolgsfaktor (Selbstregulierung, Entpolitisierung) nicht im Fokus der aktuellen Reformdebatte steht (bestenfalls beim Thema Flexibilisierung), können im Hinblick auf den ersten und dritten Faktor durchaus positive Aspekte identifiziert werden. Denn der Versuch einer Konsensbildung (erster Faktor) und der Versuch die Thematik der Altersvorsorge gesamthaft und grundlegend zu betrachten (dritter Faktor) ist erkennbar. Ungenügende Nachhaltigkeit gehört zu den wichtigen Kritikpunkten im momentanen Vorsorgesystem. Allerdings sind längerfristige finanzielle Perspektivrechnungen (etwa über das Jahr 2030 hinaus) vor dem Hintergrund des laufenden Umbaus von Wirtschaft und Gesellschaft kaum zuverlässig machbar. Das komplexe System der Altersvorsorge lässt sich folglich nur in Etappen reformieren und nachhaltiger gestalten. Niemand kann verbindlich voraussagen, wie das Rücktrittsalter, die Finanzierungsmechanismen oder die intergenerativen Umverteilungswirkungen in zwanzig Jahren aussehen werden. Es gilt aber die Zeit zu nutzen, um zentrale Reformthemen wie das Rentenalter, eine gewisse Entpolitisierung von Entscheidungsparametern oder die Frage einer sinnvollen Schuldenbremse für die AHV zu adressieren. Nur so lässt sich sicherstellen, dass unser international anerkanntes Vorsorgesystem längerfristig Funktion und Qualität beibehalten kann. Martin Eling ist Professor für Versicherungsmanagement und Direktor des Instituts für Versicherungswirtschaft an der Universität St. Gallen. Zuvor war er Professor für Versicherungswirtschaft an der Universität Ulm. Seine Arbeitsschwerpunkte liegen im Bereich der empirischen Versicherungsökonomik, hier unter anderen zur Zukunft der Sozialversicherung und der Generationengerechtigkeit. Email: [email protected]

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• Debatte zur Reform der schweizerischen Altersvorsorge

  Open Access•Thomas Widmer•Swiss Political Science Review•2018

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• Stand und Aussichten einer Altersvorsorgepolitik in der Schweiz

  Open Access•Thomas Widmer, Silja Häusermann•Swiss Political Science Review•2018

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• Mehrheitsfähigkeit der Altersvorsorge 2020

  Open Access•Silja Häusermann, Thomas Kurer et al.•Swiss Political Science Review•2018

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