Stand und Aussichten einer Altersvorsorgepolitik in der Schweiz

Bibliographic Data

ID6222815
AuthorsThomas Widmer (Institut für Politikwissenschaft Universität Zürich, corresponding author), Silja Häusermann (0000-0003-2410-8959, Institut für Politikwissenschaft Universität Zürich)
Year2018
Volume24
Issue1
Pages87-97
Publication date2018-03-01
Open AccessYes
TypeARTICLE
VenueSwiss Political Science Review (JOURNAL)
Journal identifiersISSN: 1424-7755 • E-ISSN: 1662-6370
PublisherWiley (PUBLISHER • GB)
DOI10.1111/spsr.12296
OpenAlexW2796426427
LanguageDE
Citations received2
References cited14

„Damit ist eine grossangelegte, konzeptionelle Politik gestoppt worden” (Klöti 1993: 241). Das schweizerische politische System ist durchaus vertraut mit dem Scheitern gross angelegter Reformvorhaben. Erinnert sei etwa an die grossen Würfe in der Infrastrukturpolitik der 1980er Jahre, die Gesamtenergiekonzeption (GEK) und die Koordinierte Verkehrspolitik (KVP). Beide Reformbestrebungen zielten darauf, einen Sektor integral einer umfassenden, systematisch konzipierten Reform zu unterziehen. Die Vorhaben scheiterten am 27. Februar 1983 respektive am 12. Juni 1988 an der Urne (vgl. Klöti 1993). Das eingangs angeführte Zitat bezieht sich auch nicht auf das Scheitern der Altersvorsorge 2020, sondern auf den Urnenentscheid zur Koordinierten Verkehrspolitik im Jahre 1988. Wie Klaus Armingeon in seinem Beitrag zu dieser Debatte darlegt, verhindern die im schweizerischen politischen System mit ausgeprägtem Föderalismus und ausgebauten direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten zahlreich bestehenden Veto-Positionen oftmals progressive Politikreformen (Armingeon 2018). Die öffentliche Politik in der Schweiz präsentiert sich denn auch nicht primär als Ergebnis von grossen Würfen sondern eher von kleinen Schritten – und zwar unabhängig vom Politikfeld. Die Schweizer Politik ist geprägt von inkrementellem Wandel (Lindblom 1959) und nicht von abrupten Veränderungen. Insofern waren die gelungenen, durchaus systemischen Reformen der 1990er und frühen 2000er Jahre im Bereich der Altersvorsorge eher erstaunliche Ausnahmen von der Regel als Beispiele eines üblichen Politikmusters (Bonoli 1999; Häusermann 2010). Im Bereich der Altersvorsorge fehltes auch dem Reformmotor des Schweizer Föderalismus an Drehmoment, handelt es sich doch um ein nationales Politikfeld; das föderalistische Grosslabor, das die Erprobung innovativer Politiken auf subnationaler Ebene erleichtert, kann hier seine Reformwirkung nicht entfalten. Die direkte Demokratie sodann stellt eine weitere institutionelle Reformschwelle dar, gilt es doch nicht nur eine Mehrheit im Parlament für eine Reformvorlage zu gewinnen, sondern es ist darüber hinaus für einen Reformerfolg ein Volks-(und teilweise auch ein Stände-)Mehr erforderlich. Dass sich ein Volksmehr bei einer knappen Mehrheitsentscheidung im Parlament öfters nicht realisiert, ist der Schweizer Politikwissenschaft seit dem grundlegenden Werk „Plebiszit und pluralitäre Demokratie” von Leonhard Neidhart aus dem Jahr 1970 bekannt (und wurde später weiter empirisch untermauert, vgl. Sciarini und Trechsel 1996). In seinem Standardwerk legt Neidhart (1970) die Mechanismen des legislatorischen Bargaining dar und begründet damit die Entstehung einer Verhandlungsdemokratie. Die Niederlage der beiden Vorlagen zur Altersvorsorge 2020 an der Urne kam so betrachtet nicht wirklich überraschend: Der Nationalrat hatte die Vorlagen mit 101 zu 92 respektive mit 100 zu 93 Stimmen gutgeheissen, der Ständerat beide Vorlagen je mit 27 zu 18 Stimmen. Wegen der Schuldenbremse waren die 101 Stimmen im Nationalrat zwingend erforderlich. In anderen Worten: Zu einem guten Stück ist die Reform bereits im Parlament – am zu schmalen Elitenkonsens – gescheitert. Tabelle 1 enthält eine Zusammenstellung der Stimmenanteile im National- und Ständerat sowie die Ja-Anteile bei den Volksabstimmungen zu allen Vorlagen, zu denen es von 1998 bis 2017 zu einer fakultativen Referendumsabstimmung kam. Wie ersichtlich (grau hervorgehoben) kam es während dieser zwei letzten Dekaden in unregelmässigen Abständen immer wieder zu Behördenvorlagen, die an der Urne scheiterten. Dabei, und dies lässt sich am Agreement Index (AI) zu den Stimmenverhältnissen in National- und Ständerat erkennen, besteht wie vermutet ein höheres Risiko für einen negativen Ausgang des Volksentscheids bei Vorlagen, die eine schwächere Unterstützung im Parlament erfahren haben. Abbildung 1 basiert auf dem Datenmaterial in Tabelle 1 und zeigt sowohl für den National- wie auch für den Ständerat auf, dass die Stimmenmehrheiten für die Behördenvorlagen, zu denen es in der Folge zu einer Referendumsabstimmung kam, in der ersten Hälfte der Untersuchungsperiode im Durchschnitt deutlicher ausfielen als in der zweiten Hälfte. Weiter ist zu beobachten, dass der Agreement-Index im Ständerat durchschnittlich um rund 0.10 höher liegt. Schliesslich zeigt sich, dass der Agreement-Index im Nationalrat namentlich in der Phase der Diskordanz (Widmer 2013: 234), also während der Phase der Umstrittenheit der parteipolitischen Zusammensetzung des Bundesrates von 2003 bis 2015, besonders tief ausfällt, was auf eine beschränkte Bereitschaft zum zwischenparteilichen Kompromiss hinweist. Gemäss Abbildung 2 steigt die Wahrscheinlichkeit, dass eine Behördenvorlage mit einem Volksmehr verworfen wird, je geringer die Unterstützung im Nationalrat ausfällt. Oder anders ausgedrückt, je höher der Agreement-Index ausfällt, umso höher liegt auch der Ja-Stimmenanteil beim Volksentscheid. Der bestehende Zusammenhang fällt jedoch nicht allzu stark aus; die Abweichungen sind erheblich, nicht zuletzt, weil direktdemokratische Kampagnen ihre Eigendynamik entfalten: Beim Elektrizitätsmarktgesetz mit 160 Ja-Stimmen und einem Agreement-Index (AI) von 0.80, kam es im Jahr 2002 überraschend zu einer Nein-Mehrheit von 52.6 Prozent bei der Volksabstimmung (vgl. dazu Kriesi et al. 2003). Es ist jedoch festzuhalten, dass es insgesamt nur zwei Fälle von Behördenvorlagen mit einem hohen AI (grösser als 0.60) gab, welche dennoch an der Urne scheiterten. In die andere Richtung überraschte die Volksabstimmung im Jahre 2010 zum Arbeitslosenversicherungsgesetz: Die Vorlage erhielt 53.4 Prozent Ja-Stimmen beim Volk, obwohl die Mehrheit im Nationalrat mit nur gerade 91 Ja-Stimmen (AI=0.21) knapp ausgefallen war. So betrachtet ist der Volksentscheid zur Altersvorsorge 2020 mit 47.3 Prozent Ja-Stimmen bei einem AI im Nationalrat von 0.27 durchaus ein erwartbarer Ausgang. Die Zusammenstellung in Tabelle 1 weist aber noch auf einen weiteren Aspekt hin: Von den 13 von insgesamt 54 (19.4%) gescheiterten Referendumsvorlagen befassen sich deren drei mit der Altersvorsorge (vgl. Widmer 2018). Weitere drei befassen sich mit anderen Sozialversicherungen (Kranken-, Invaliden- und Mutterschaftsversicherung). Neben Steuervorlagen, die ebenfalls drei Mal vertreten sind, scheinen also sozialpolitische Behördenvorlagen besonders stark Gefahr zu laufen, in einer Volksabstimmung zu scheitern. Auf diesem Hintergrund sind gerade Befürworterinnen und Befürworter sozialpolitischer Reformen gut beraten, eine besonders breite Unterstützung (‚oversized coalition’) im Parlament zu suchen, also einen breit abgestützten Elitenkonsens anzustreben. Wie bereits aufgezeigt (siehe Abbildung 1), ist dies jedoch seit Ende der 1990er Jahre deutlich anspruchsvoller geworden. Zwei Gründe mögen diese erhöhte Schwierigkeit erklären: Einerseits sind restriktive Vorlagen der Sozialpolitik inhärent schwierig für Elitenverhandlungen, weil sie Parteien zwingen, unpopuläre Reformen mitzutragen (vgl. Häusermann et al. 2018). Anderseits hat die parteipolitische Polarisierung in der Schweizer Politik über die letzten zwanzig Jahre zugenommen (Bornschier 2015; Traber 2015), was den Elitenkonsens sowohl inhaltlich als auch taktisch erschwert. Losgelöst von den Spezifika des schweizerischen, politischen Systems zeigt der Debattenbeitrag von David Natali (2018) auf, dass auch in anderen Ländern heftig um Reformen der Altersvorsorge gerungen wird. Vielleicht im Gegensatz zur Schweiz, die aufgrund des Sperrklinkeneffekts (vgl. Armingeon 2018) mit diesem Problem weniger konfrontiert ist, kommt in den von Natali (2018) betrachteten Staaten Dänemark, Deutschland und Italien die Gefahr hinzu, dass Reformen bei schwacher politischer Verankerung auch Gefahr laufen, rückgängig gemacht zu werden. Auch in Dänemark, wo grundsätzlich in der letzten Dekade unter Einbindung populistischer Parteien ein breiter Konsens zu Reformen der Altersvorsorge erreicht werden konnte, stellt die Stabilisierung der Errungenschaften eine anspruchsvolle Herausforderung dar. Welche Bedeutung und Dringlichkeit der Reform der Altersvorsorge in der Schweiz zukommt, macht der Beitrag von Martin Eling (2018) zu dieser Debatte deutlich. Aus versicherungswissenschaftlicher Perspektive stellt er dar, dass ein finanzielles Debakel in der Altersvorsorge in der Schweiz ohne tiefgreifende Reform unausweichlich ist. Die bisher aufgrund der Renditemöglichkeiten im Finanzmarkt teilweise verdeckte Finanzierungslücke bei der AHV öffnet sich aufgrund der demographischen Entwicklung gemäss den Prognosen bis 2030 massiv. Während sich die derzeit aufgrund der Tiefzinslage im Finanzmarkt bescheidenen Renditeaussichten auch wieder aufhellen könnten, werden diese in Zukunft die demographische Entwicklung kaum kompensieren können. In seinem Beitrag zeigt Eling auf, welche Reformmöglichkeiten sich grundsätzlich anbieten. Er verweist aber auch auf die politische Blockade, die gewisse Massnahmen (etwa die Erhöhung des Rentenalters) als politisch kaum realistisch erscheinen lässt. Wie lässt sich politische Akzeptanz erzielen für Massnahmen, die unausweichlich mit spürbaren, ja schmerzhaften Einschnitten verbunden sind? Wie kann dies in einem politischen System mit direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten gelingen, wo die Aufgabe nicht nur darin besteht, eine ‚minimal winning coalition’ innerhalb der politischen Elite für einen Reformvorschlag zu gewinnen, sondern auch bei den Bürgerinnen und Bürgern Akzeptanz generiert werden muss? Damit rückt die Frage der individuellen Meinungsbildung in den Fokus. Dieser individuellen Meinungsbildung widmen sich die Beiträge von Häusermann et al. (2018) und Sciarini (2018) zu dieser Debatte. Der Beitrag von Häusermann et al. zeigt dabei erst einmal in aller Deutlichkeit auf, wie steinig der politische Weg zu erfolgreichen, finanziell konsolidierenden Reformen in der Sozialpolitik ist. Über 60% der Befragten halten tiefere Rentenleistungen für inakzeptabel und sogar um die 70% sprechen sich gegen ein höheres Rentenalter oder einen tieferen Umwandlungssatz aus. Da die finanzielle Sicherung der Altersvorsorge (inkl. kompensierter oder nichtkompensierter tieferer Berechnungsparameter für Leistungen) jedoch Kernstück jeder aktuellen Rentenvorlage wird bleiben müssen, wird klar, dass eine Rentenreform in der Bevölkerung mit einer Zustimmung von gerade mal 30 bis 40% «startet», und das quer durch die Bevölkerung und die politischen Lager. Der Entscheidungsprozess muss also darin bestehen, über dieses Niveau hinaus Zustimmung für die Reform zu generieren. Genau das haben Bundesrat und Parlament in der gescheiterten Vorlage versucht, indem nicht nur die Kürzungen bis zu einem gewissen Grad mit Mehreinahmen ausbalanciert wurden, sondern auch gezielte Kompensationen in die Vorlage eingebaut wurden. Die Befragungen von Häusermann et al. (2018) haben den Beitrag dieser einzelnen Kompensationen auf die Gesamtzustimmung untersucht und dabei auch darauf geachtet, bei welchen sozialen Gruppen diese besonders starke Effekte auslösen. Dabei zeigte sich, dass die wichtigsten Kompensationen (AHV-Erhöhung um 70 Franken und Erweiterung der 2. Säule für Tieflohn- und Teilzeitbeschäftigte) unterschiedlich bewertet wurden. Insgesamt trägt die Kompensation in der 2. Säule mehr zur Zustimmung der Reform bei, nicht nur bei linken Antwortenden und Frauen, sondern quer durch die Bevölkerung, während die Erhöhung der AHV-Renten die Zustimmung nur im linken Lager deutlich steigert. Die Kompensationen haben also durchaus die erwarteten Effekte gezeitigt, was die Zustimmung von immerhin 47% zu einem grossen Teil erklären kann. Allerdings lassen die Nachabstimmungsbefragungen bezweifeln, dass die Kompensationen insgesamt bedeutend genug waren. So findet die Tamedia Umfrage, dass die Frauen die Reform deutlich stärker abgelehnt haben als die Männer (Sciarini 2018). Auch die jungen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger konnten durch die Kompensationen nicht ausreichend abgeholt werden. Obwohl ihre Zustimmung durch die Kompensationen durchaus gesteigert wurde, haben sie gemäss Tamedia die Reform stärker abgelehnt als die älteren Abstimmenden, die nicht mehr in den Genuss der Kompensationen gekommen wären. Es ist allerdings auch darauf hinzuweisen, dass diese Befunde zu Alter und Geschlecht nicht sonderlich robust sind, da die VOTO-Befragung keine signifikanten Unterschiede im Abstimmungsentscheid nach Geschlecht und Alter gefunden hat (Sciarini 2018). Insgesamt lässt sich also mit einer gewissen Sicherheit nur festhalten, dass die Reform nicht eindeutig an einer bestimmten sozialen Gruppe – den Frauen, den Jungen, den Linken – gescheitert ist. Im Vergleich der verschiedenen Befragungen sticht eine als besonders spannend heraus: Wie stark hat die Rentenerhöhung in der ersten Säule (AHV) der Vorlage in der Volksabstimmung genützt respektive geschadet? Hier ist eine sorgfältige Zusammenführung der Befragungsresultate aufschlussreich. Die Conjoint-Befragungen haben ergeben, dass dieses Reformelement in der Romandie und besonders in der Wählerschaft der SP und Grünen durchaus zwischen 5 und beinahe 20 zusätzliche Prozentpunkte an Zustimmung zur Reform geschaffen hat (Häusermann et al. 2018). Jedoch hat es in keiner der untersuchten Gruppen (also weder bei den verschiedenen Altersgruppen, Geschlechtern, Landesteilen oder bürgerlichen Parteiwählerschaften) signifikant Zustimmungseinbussen zur Reform verursacht. Inhaltlich war dieses Element ausserhalb der Linken also nicht besonders beliebt, aber auch nicht stark bestritten (im Gegensatz zum Beispiel zur Senkung des Umwandlungssatzes). Die Nachabstimmungsbefragungen zeigen nun aber, dass diese gleichen 70 Franken Rentenerhöhung in der AHV mit 18 bzw. 19% der Antworten der meistgenannte Grund für ein Nein an der Urne waren (Sciarini 2018). Dieser Unterschied verdeutlicht die starken Kampagneneffekte, auf die beide Beiträge hinweisen. In der Dynamik einer Abstimmungskampagne können sich Argumentationen auf bestimmte Teilelemente einer Reform konzentrieren, welche im Gesamtpaket wenig ausmachen. Ein Teil der Beobachterinnen und Beobachter, mitunter auch bei der Interpretation der Umfrage von Sotomo, hat argumentiert, dass die Reform an den 70 Franken AHV-Ausbau gescheitert sei. Dies nicht nur auf der Grundlage des meistgenannten Nein-Grundes, sondern auch weil nur wenige (6-8%) der Ja-Stimmenden den AHV-Ausbau als Grund ihrer Zustimmung genannt haben. Das Element hätte also der Reform nur geschadet und nicht genützt. Dieser Schluss ist jedoch voreilig, denn einerseits zeigt sich der Zustimmungszuwachs in der Conjoint-Befragung, und anderseits kann die Befürwortung dieser Kompensation durchaus dazu beigetragen haben, dass 12 bis 21% der Ja-Stimmenden die Ausgewogenheit der Vorlage («Kompromiss») als Motivation ihrer Zustimmung genannt haben (Sciarini 2018). Weiter stellt sich – gerade im Hinblick auf die kommenden Reformbemühungen – die Frage, ob die Paketstrategie der Altersvorsorge 2020 mit einer Verknüpfung der 1. und 2. Säule falsch war, also ob die Vorlage «zu gross» oder «überladen» war. Für eine solche Aussage finden sich keine robusten Hinweise. Grundsätzlich birgt eine breite Vorlage natürlich das Risiko, dass sich verschiedene Nein-Lager kumulieren. Andererseits eröffnet sie deutlich mehr Handlungsspielräume beim Ausgleich der Interessen. Insofern liegt es im Auge des Betrachters, ob die Vorlage «lediglich» oder «erstaunliche» 47% Zustimmung erreicht hat. Ausgehend vom Befund, dass 70% der Befragten tiefere Umwandlungssätze ablehnen, scheint die letztere Interpretation eher plausibel. Für die politische Tauglichkeit der breiten Paketstrategie spricht jedoch auch, dass sie eine breite Verhandlungsmasse für Kompromisse ermöglicht (welche ja – siehe oben – durchaus effektiv waren), und dass die «Überladenheit» der Vorlage, bzw. die «Vermischung der beiden Säulen» in den Motiven der Nein-Stimmenden nur äusserst geringes Gewicht hatte, nämlich um die 10 Prozent (Sciarini 2018). Dies deutet darauf hin, dass nicht die schiere Breite einer Vorlage über ihren Erfolg entscheidet, sondern viel eher ihr Inhalt und der Elitenkonsens, auf den dieser Inhalt bauen kann. Welche inhaltlichen Reformoptionen haben aufgrund der herausgearbeiteten Erfordernisse und Befunde das Potenzial, nicht nur die materiellen Herausforderungen zu bewältigen, sondern auch über Aussichten verfügen, den politischen Entscheidungsprozess zu überstehen, den man mit Fug und Recht gerade in der Sozialpolitik unter der heutigen Konstellation der Polarisierung als Stahlbad bezeichnen kann? Bonoli et al. (2008) erarbeiteten drei Erfolgsfaktoren für Rentenreformen (vgl. Eling 2018): breiter Konsens, Entpolitisierung mittels selbstregulierender Mechanismen sowie ein wesentlicher Problemlösungsbeitrag der Reform. In diesem Sinne möchten wir zum Abschluss dieser Debatte einen Vorschlag diskutieren, der bislang in der schweizerischen Diskussion erstaunlich wenig Beachtung gefunden hat: die Kopplung des Rentenalters an den sozioökonomischen Status, also die Festlegung eines bildungs- respektive einkommensabhängigen Rentenalters. Dabei soll das Rentenalter für Personen, die über einen hohen Bildungstand respektive über ein hohes Einkommen verfügen, höher festgesetzt werden als für Personen mit tiefem Bildungsstand respektive geringem Einkommen. Mit diesem Ansatz wird eine differenzierte, individuell angemessene Vorgehensweise bei der Bestimmung des Rentenalters ermöglicht, die zwei sozialpolitisch relevanten Umständen Rechnung trägt: erstens fällt es Personen verschiedener Bildungs- und Einkommensschichten unterschiedlich schwer, länger zu arbeiten, und zweitens sind sowohl Gesundheitszustand wie Lebenserwartung weiterhin klar mit sozialer Schichtzugehörigkeit gekoppelt. Einem bildungsabhängigen Rentenalter liegt der Gedanke zugrunde, dass Personen mit einer weiterführenden (etwa einer oder eher in der dazu und sind, über das bisher Rentenalter hinaus weiter zu Dieser die es aufgrund der durchaus bis zu einem Alter zu haben diese Personen eine welche durch die öffentliche der der der das die der ist für diese Personen im System bei Rentenalter dass des die auch in der Schweiz – – in und also immer welche sich auch in und Lebenserwartung Erhöhung des Rentenalters für diese also für die und für die breite Bevölkerung als die die in der politischen Debatte einer gemacht werden die aus beschränkte der älteren und das an liegt auch dem einkommensabhängigen Rentenalter zur Festlegung des individuellen Rentenalters hier aber nicht der sondern das Einkommen aus der höher die höher das Personen in einer hohen also länger und erst zu einem auf eine als Personen in tieferen Damit wird, wie bei der eine zu für die es aufgrund der und der nach in der Regel durchaus realistisch ist, auch länger zu des dies eine besonders Personen mit Einkommen aufgrund des der 1. Säule zur der AHV Die AHV-Renten sind nach oben die sind jedoch auf das Einkommen zu nun eine in einer hohen wird die der AHV deutlich stärker als eine mit geringem Einkommen für eine gewisse und stellt es für eine keine finanzielle dar, mit einer eine in zu müssen, die der zur des für die nicht dieser aber auch weil er die in der Frage der Frauen, die weniger als bei diesem von einer weiter sich diese wird, umso geringer werden auch die beim Die Kopplung einer an oder Einkommen natürlich auch namentlich die der und Bildungs- und hätte nicht nur in einer sondern auch einer Auch hätte nicht nur wie sondern auch der und zu um Einkommen von einem frühen zu sich auch und Weiter zu welche von werden soll und welche sind aber und mit Massnahmen werden durch oder eine breite der Bildungs- und Einkommensschichten haben nicht nur auf dem der sich noch sie haben auch weiter zu und sie haben die der Altersvorsorge in zu Erhöhung des beiden Rechnung auch einer individuellen des nicht im sondern mit dieser wie mit verschiedenen der der gewisse Kopplung der an den sozialen die von Bonoli et al. (2008) durchaus einen breit abgestützten Konsens weil sie sowohl der Linken als auch der und in der Bevölkerung als und werden namentlich der zwischen und durch einen zur Entpolitisierung sie so dass sie einen Beitrag zur der schweizerischen Altersvorsorge Widmer ist am für Politikwissenschaft der sind Schweizer politische sowie Häusermann ist am für Politikwissenschaft der zur Entwicklung von und politischen

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